Norske kommuners planlegging, gjennomføring og bruk av risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med samfunnssikkerhetsarbeidet

I prosjektet; «Helhetlig ROS-analyse i norske kommuner» analyserer vi hvordan kommuner utvikler, bruker og oppdaterer ROS-analyser og risikoforestillinger i sitt samfunnssikkerhetsarbeid. Det legges vekt på hvordan kommuner integrerer ROS-arbeidet og risikoforestillinger i eksisterende plan- og arbeidsprosesser. Hvilke utfordringer opplever kommunene i dette arbeidet?

Etter å ha jobbet med risiko og sikkerhet i mer enn 20 år, og en vesentlig del av disse opp mot kommuner, er det etter vårt syn et gjennomgående trekk at kommunalt ansatte som jobber med sikkerhet og beredskap har stor skepsis til akademikere på dette feltet. Den teoretiske «verden» er ikke i stand til å kommunisere med den praktiske og vice versa. Denne utfordringen mener vi står sterkt også i dag, og dermed ble det i prosjektet viktig å finne ut hvordan begrepene ble brukt i kommunene. Hvor kritiske er begrepene for omfanget av bruken av analysene? Står vi ved et markant skille nå med innføring av ny veileder for helhetlig ROS-analyse i kommuner? Eller, er arbeidet omkring samfunnssikkerhet og beredskap fastnet i en praksis uten påvirkning fra ROS-analyse?

Datamateriale fra 26 kommuner er inkludert i studien. Kommunene dekker alle landsdelene og de har varierte demografiske og geografiske profiler. Blant deltagerne er kommuner med storulykkesindustri, større bykommuner, mindre øykommuner og grensekommuner. Opptil fem personer med ulikt ansvar for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er intervjuet i hver kommune. En viktig del av prosjektet er forholdet mellom ROS-analyser på ulike forvaltningsnivåer, hvordan ROS-analysene kommuniserer risikoforestillinger og hvordan kommunene kan bygge på og hente innspill fra hverandre i ROS-analysearbeidet.

Siden 2010 har Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) og underliggende Forskrift om kommunal beredskapsplikt stilt krav til kommunenes ROS-analyse og samfunnssikkerhetsarbeid i stort. Likevel er det ikke opplagt hva det innebærer. Forskriften snakker om begreper og konsepter som;

- Jobbe systematisk og helhetlig med samfunnssikkerhet;
- Forankring i kommunestyret;
- Eksisterende og fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer;
- Særlige utfordringer;
- Langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet;
- Vurdere forhold som bør integreres i planer og prosesser; og
- Overordnet beredskapsplan.

Det stiller store krav til kommunens ansattes kunnskap og kompetanse til å fortolke hva alle disse konseptene skal bety for kommunen og hvordan ansatte skal jobbe med kravene. Her ligger kjernen av vår studie.
Studien vår viser at det legges betydelig med ressurser og arbeid ned i kommuners helhetlige ROS-analyser, samfunnssikkerhets og beredskapsarbeid. Risikoinformert styring og risikotenkning er en krevende filosofi, hvor det forutsettes at de ansatte med ansvar for kommunens systemer og samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet har høy kompetanse på området. I kommunene som deltok i studien synes det å være enklere for kommunene å konkretisere hvordan de arbeidet med beredskap enn med samfunnssikkerhet. Kommunene hadde i varierende grad oversikt over hvordan beredskapsarbeidet var satt i system på tvers av etater.

Materialet ble analysert ut fra fire forhold:

- Begrepsforståelser og bruk av begreper for å uttrykke samfunnssikkerhet
- Planlegging og gjennomføring av ROS-analyseprosesser
- Presentasjon av resultater fra ROS-analysearbeidet
- Implementering av analyseresultatene i kommunens aktiviteter

Datamaterialet viser at kommunene og de fleste respondentene våre er i liten grad bekymret over begrepene de bruker. I hovedsak er det risiko, ROS-analyse (eller andre koplinger av ROS), hendelser, akseptkriterier, beredskap, kriseplaner og tiltak som er konseptene i bruk. Usikkerhet var et begrep som fulgte med, men det var i liten grad reflektert over utover at det var en egenskap med hele ROS-analyseprosessene. Samfunnssikkerhet, ytelse av beredskapstiltak, sårbarhet, resiliens, barrierer, system er begreper som får lite eller ingen omtale i kommunenes befatning med samfunnssikkerhet og beredskap. Kommunene er veldige instrumentelle i arbeidet med å utvikle produktene (helhetlig) ROS-analyse og beredskap- og kriseplaner. Beslutningsprosessene som den helhetlige ROS-analysen er en del av, trekkes ikke frem som førende for hvordan ROS-analyser og samfunnssikkerhetsarbeidet gjøres.

Fylkesmannen sin rolle som pådriver, rådgiver og tilsynsmyndighet var for de aller fleste kommunene beskrevet med positive fortegn. Alle analysene vi har hatt tilgang til er utført som grovanalyser (hazid-gjennomganger, scenariobeskrivelser, gruppediskusjoner), men med relativt små variasjoner innenfor hvordan risiko måles og uttrykkes. Enkelte kommuner inspireres av innholdet i FylkesROS-analyse eller Nasjonalt Risikobilde, mens andre har et større fokus på lokale forhold og hendelser.

I forbindelse med bruk av tiltak fra helhetlig ROS-analyse var det en klar trend at kommunene synes det var vanskelig å sikre implementering av tiltak. Dette skyldes blant annet at det var utfordrende å sikre at den ansvarlige etat tok ansvar for tiltak, at beredskapskoordinatorer ikke anså tiltak som skulle implementeres i enkeltetater som sitt ansvar og at kommunene i mange tilfeller ikke hadde midler til gjennomføring av tiltak. Problemet kan trolig også spores til at helhetlig ROS-analyse ikke var et dokument som var i aktiv bruk i hverdagen til kommunenes ansatte, og som det i de fleste tilfeller ikke ble laget aksjonsplaner for å følge opp.
På tiltakssiden var det også tydelig at flere kommuner gjorde det vanskelig for seg selv, ettersom de beskrev svært generelle tiltak i rapportene sine, tiltak som egentlig var på plass i den ansvarlige etat og som var dekket av andre internkontrollrutiner, eller som andre offentlige etater var ansvarlige for.
Kommunene i prosjektet hadde i varierende grad koblet beredskapsplanene sine opp mot de helhetlige ROS-analysene. En annen utfordring i forbindelse med «bruk» til beredskapsplanlegging var at kommunene ikke var sikre på hvordan dette skulle tolkes.

Skulle man lage øvelser basert på hendelsene som var brukt i helhetlig ROS-analyse, skulle det lages tiltakskort som passet til scenarioene i helhetlig ROS-analyse? Enkelte kommuner hadde inkludert hendelser fra helhetlig ROS-analyse i beredskapsplanverket sitt, mens andre hadde fokusert mer på felles kapasiteter i helhetlig ROS-analyse. Å se sammenhengen mellom helhetlig ROS-analyse og beredskapsplanlegging var et vanskelig tema for kommunene. Beredskapsanalyse og vurdering av «godheten» av beredskapstiltak er også en stor utfordring.

Den største utfordringen og det viktigste funnet som har kommet fram gjennom studiet er at prinsippene i risikobasert styring er nærmest fraværende i kommunene. Funksjonelle krav til sikkerhet mangler, en levende diskusjon om samfunnssikkerhet og beredskap mangler, og analysene brukes i svært liten grad. ROS-analyse og intensjoner om risikobasert styring har vært i norske kommuner i mer enn 20 år, og basert på dette mener vi at det er kompetanse og reguleringsregimet det må gjøres noe med, heller enn å innføre nye veiledere og tilsynsaktiviteter. Ansvaret for kommunens samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid må knyttes opp mot spesifikk kompetanse. Det krever at kommunene endrer praksis på i den administrative ledelsen og virksomhetene som eier systemene, tjenestene og aktivitetene, så vel som i kommunikasjonen mellom administrativ og politisk ledelse når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap. Vi mener at politikeren fra bykommune 1 langs kysten i Nord-Norge illustrerer behovet på en betegnende måte:
«Veldig få i beredskapsrådet har lest dokumentene. I vårt fylke tror jeg vi er noen av de som har kommet lengst, og det sier etter mitt skjønn sitt». «Vi må involvere oss på et mye tidligere stadium. Skaffe oss oversikt over hva som er beredskapsplanene, og hvor flaskehalsene er. Det tror jeg at jeg deler med veldig mange. Vi strykes med hårene i alt for stor grad. Vi får for mye ros.»